Asociacions-Lexislación
Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del
Derecho de Asociación.
- Introducción
A todos los que la presente vieren y entendieren, sabed:
Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente Ley
Orgánica:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
El derecho fundamental de asociación, reconocido en el artículo 22 de la
Constitución, y de antigua tradición en nuestro constitucionalismo, constituye
un fenómeno sociológico y político, como tendencia natural de las personas y
como instrumento de participación, respecto al cual los poderes públicos no
pueden permanecer al margen.
Nuestra Constitución no es ajena a estas ideas y, partiendo del principio de
libertad asociativa, contiene normas relativas a asociaciones de relevancia
constitucional, como los partidos políticos (artículo 6), los sindicatos
(artículos 7 y 28), las confesiones religiosas (artículo 16), las asociaciones
de consumidores y usuarios (artículo 51) y las organizaciones profesionales
(artículo 52), y de una forma general define, en su artículo 22, los
principios comunes a todas las asociaciones, eliminando el sistema de control
preventivo, contenido en la Ley 191/1964, de 24 de diciembre, de Asociaciones,
y posibilitando su ejercicio.
Consecuentemente, la necesidad ineludible de abordar el desarrollo del
artículo 22 de la Constitución, mediante Ley Orgánica al tratarse del
ejercicio de un derecho fundamental (artículo 81), implica que el régimen
general del derecho de asociación sea compatible con las modalidades
específicas reguladas en leyes especiales y en las normas que las desarrollan,
para los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones empresariales,
las confesiones religiosas, las asociaciones deportivas, y las asociaciones
profesionales de Jueces, Magistrados y Fiscales. Con este objetivo se
establece un régimen mínimo y común, que es, además, el régimen al que se
ajustarán las asociaciones no contempladas en la legislación especial.
Se ha optado por incluir en único texto normativo la regulación íntegra y
global de todos estos aspectos relacionados con el derecho de asociación o con
su libre ejercicio, frente a la posibilidad de distinguir, en sendos textos
legales, los aspectos que constituyen el núcleo esencial del contenido de este
derecho -y, por tanto, regulables mediante Ley Orgánica- de aquellos otros que
por no tener ese carácter no requieren tal instrumento normativo.
Esa división hubiese resultado difícilmente viable por las siguientes razones:
en primer lugar, en el texto actual se entrelazan, a veces como diferentes
apartados de un mismo artículo, preceptos de naturaleza orgánica y ordinaria,
por lo cual su separación hubiese conducido a una pérdida de calidad técnica
de la norma y a una mayor dificultad en su comprensión, aplicación e
interpretación; y segundo, agrupando en un único texto -siempre diferenciando
en función de la naturaleza orgánica o no- el código básico que regula el
derecho de asociación, se favorece su conocimiento y manejo por parte de los
ciudadanos, cuya percepción del derecho de asociación es básicamente unitaria
en cuanto a su normativa reguladora, al menos en el ámbito estatal.
Es innegable, también, y así lo recuerda el Comité Económico y Social de la
Unión Europea en su Dictamen de 28 de enero de 1998, la importancia que tienen
las asociaciones para la conservación de la democracia. Las asociaciones
permiten a los individuos reconocerse en sus convicciones, perseguir
activamente sus ideales, cumplir tareas útiles, encontrar su puesto en la
sociedad, hacerse oír, ejercer alguna influencia y provocar cambios. Al
organizarse, los ciudadanos se dotan de medios más eficaces para hacer llegar
su opinión sobre los diferentes problemas de la sociedad a quienes toman las
decisiones políticas. Fortalecer las estructuras democráticas en la sociedad
revierte en el fortalecimiento de todas las instituciones democráticas y
contribuye a la preservación de la diversidad cultural.
En este sentido, el legislador debe ser especialmente consciente, al regular
el derecho de asociación, del mandato contenido en el artículo 9.2 de la
Constitución, que deriva directamente de la configuración de nuestro Estado
como social y democrático de derecho. Es en este marco legislativo donde la
tarea asignada a los poderes públicos de facilitar la participación de los
ciudadanos en todos los ámbitos sociales está llamada a encontrar su principal
expresión. Esta filosofía impregna toda la norma, ya que uno de los
instrumentos decisivos para que la participación sea real y efectiva es la
existencia de un asociacionismo vigoroso. Ello debe hacerse compatible con el
respeto a la libertad asociativa y con la no injerencia en su funcionamiento
interno, para que bajo el pretexto del fomento no se cobijen formas de
intervencionismo contrarias a nuestra norma suprema.
II
La presente Ley Orgánica, siguiendo nuestra tradición jurídica, limita su
ámbito a las asociaciones sin fin de lucro, lo que permite dejar fuera del
ámbito de aplicación de la misma a las sociedades civiles, mercantiles,
industriales y laborales, a las cooperativas y mutualidades, y a las
comunidades de bienes o de propietarios, cuyas finalidades y naturaleza no
responden a la esencia comúnmente aceptada de las asociaciones, sin perjuicio
de reconocer que el artículo 22 de la Constitución puede proyectar,
tangencialmente, su ámbito protector cuando en este tipo de entidades se
contemplen derechos que no tengan carácter patrimonial.
Tampoco pueden incluirse las corporaciones llamadas a ejercer, por mandato
legal, determinadas funciones públicas, cuando desarrollen las mismas.
Por otro lado, la ilicitud penal de las asociaciones, cuya definición
corresponde a la legislación penal, constituye el límite infranqueable de
protección del derecho de asociación.
III
El derecho de asociación proyecta su protección desde una doble perspectiva;
por un lado, como derecho de las personas en el ámbito de la vida social, y,
por otro lado, como capacidad de las propias asociaciones para su
funcionamiento.
La Ley, a lo largo de su articulado y sistemáticamente ubicadas, expresamente
desarrolla las dos facetas.
En cuanto a la primera, aparecen los aspectos positivos, como la libertad y la
voluntariedad en la constitución de las asociaciones, paralelamente a la
contemplación de la titularidad del derecho a constituir asociaciones, sin
perjuicio de las condiciones que para su ejercicio establece la legislación
vigente, y los derechos inherentes a la condición de asociado; y los
negativos, que implican que nadie pueda ser obligado a ingresar en una
asociación o a permanecer en su seno.
La segunda recoge la capacidad de las asociaciones para inscribirse en el
Registro correspondiente; para establecer su propia organización en el marco
de la Ley; para la realización de actividades dirigidas al cumplimiento de sus
fines en el marco de la legislación sectorial específica; y, finalmente, para
no sufrir interferencia alguna de las Administraciones, como tan rotundamente
plasma el apartado 4 del artículo 22 de la Constitución, salvo la que pudiera
venir determinada por la concurrencia de otros valores, derechos o libertades
constitucionales que deban ser objeto de protección al mismo tiempo y nivel
que el derecho de asociación.
IV
La creciente importancia que las asociaciones tienen en el tráfico jurídico
aconseja, como garantía de quienes entren en dicho tráfico, que la Ley tome
como punto de referencia -en relación con su régimen de responsabilidad- el
momento en que se produce la inscripción en el Registro correspondiente.
Esta misma garantía hace necesaria la regulación de extremos importantes en el
tráfico jurídico, como son el contenido del acta fundacional y de los
estatutos, la modificación, disolución y liquidación de las asociaciones, sus
obligaciones documentales y contables, y la publicidad de la identidad de los
miembros de los órganos de dirección y administración.
La consecuencia de la inscripción en el Registro será la separación entre el
patrimonio de la asociación y el patrimonio de los asociados, sin perjuicio de
la existencia, y posibilidad de exigencia, de la responsabilidad de aquéllos
que, con sus actos u omisiones, causen a la asociación o a terceros daños o
perjuicios.
V
Del contenido del artículo 22.3 de la Constitución se deriva que la
Administración carece, al gestionar los Registros, de facultades que pudieran
entrañar un control material de legalización o reconocimiento.
Por ello, se regula el procedimiento de inscripción en los límites
constitucionales mencionados, estableciéndose la inscripción por silencio
positivo en coherencia con el hecho de tratarse del ejercicio de un derecho
fundamental.
VI
La presente Ley reconoce la importancia del fenómeno asociativo, como
instrumento de integración en la sociedad y de participación en los asuntos
públicos, ante el que los poderes públicos han de mantener un cuidadoso
equilibrio, de un lado en garantía de la libertad asociativa, y de otro en
protección de los derechos y libertades fundamentales que pudieran encontrarse
afectados en el ejercicio de aquélla.
Resulta patente que las asociaciones desempeñen un papel fundamental en los
diversos ámbitos de la actividad social, contribuyendo a un ejercicio activo
de la ciudadanía y a la consolidación de una democracia avanzada,
representando los intereses de los ciudadanos ante los poderes públicos y
desarrollando una función esencial e imprescindible, entre otras, en las
políticas de desarrollo, medio ambiente, promoción de los derechos humanos,
juventud, salud pública, cultura, creación de empleo y otras de similar
naturaleza, para lo cual la Ley contempla el otorgamiento de ayudas y
subvenciones por parte de las diferentes Administraciones públicas conforme al
marco legal y reglamentario de carácter general que las prevé, y al específico
que en esa materia se regule legalmente en el futuro.
Por ello, se incluye un capítulo dedicado al fomento que incorpora, con
modificaciones adjetivas, el régimen de las asociaciones de utilidad pública,
recientemente actualizado, como instrumento dinamizador de la realización de
actividades de interés general, lo que redundará decisivamente en beneficio de
la colectividad.
No puede olvidarse, en este aspecto, el importante papel de los voluntarios,
por lo que la Administración deberá tener en cuenta la existencia y actividad
de los voluntarios en sus respectivas asociaciones, en los términos
establecidos en la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado.
VII
En el capítulo VII se contemplan las garantías jurisdiccionales, sin las
cuales el ejercicio del derecho de asociación podría convertirse en una mera
declaración de principios.
La aplicación de los procedimientos especiales para la protección de los
derechos fundamentales de la persona, correspondientes en cada orden
jurisdiccional, no ofrece duda alguna, en todos aquellos aspectos que
constituyen el contenido fundamental del derecho de asociación.
Asimismo, el apartado 4 del artículo 22 de la Constitución es objeto de
desarrollo, estableciéndose las causas de suspensión y disolución judicial de
las asociaciones; y, en cuanto a la tutela, en procedimiento ordinario, de los
órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y civil, la Ley no
modifica, en esencia, la situación preexistente, remitiéndose en cuanto a la
competencia jurisdiccional a la Ley Orgánica del Poder Judicial.
VIII
Otra de las novedades destacables de la Ley es la posibilidad de creación de
los Consejos Sectoriales de Asociaciones como órganos de colaboración y
asesoramiento, de los que forman parte representantes de las Administraciones
y de las asociaciones, como marco de actuación común en los distintos sectores
asociativos, dada su amplia diversidad, y que sirva de cauce de interlocución,
para que el papel y la evolución de las asociaciones respondan a las
necesidades actuales y futuras.
Es necesario que las asociaciones colaboren no sólo con las Administraciones,
sino también con la industria y el comercio, las organizaciones empresariales
y las organizaciones sindicales; colaboración edificada sobre una relación de
confianza mutua y de intercambio de experiencias, sobre todo en temas tales
como el medio ambiente, cultura, educación, sanidad, protección social, lucha
contra el desempleo, y promoción de derechos humanos. Con la creación de los
Consejos Sectoriales de Asociaciones, se pretende canalizar y alentar esta
colaboración.
IX
La presente Ley, en virtud de lo dispuesto en la disposición final primera, es
claramente respetuosa con la doctrina del Tribunal Constitucional, que se
contiene en la sentencia de 23 de julio de 1998, en cuanto a la reserva de ley
orgánica, y en lo que se refiere al sistema de distribución competencial que
se desprende de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Por ello,
también se ha tenido en cuenta la legislación autonómica existente en materia
de asociaciones.
El rango de Ley Orgánica, ex artículo 81.1 de la Constitución, alcanza, en los
términos del apartado 1, de la disposición final primera, a los preceptos de
la Ley considerados como elementos esenciales del contenido del derecho de
asociación, que se manifiesta en cuatro dimensiones: en la libertad de
creación de asociaciones y de adscripción a las ya creadas; en la libertad de
no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas; en la libertad de
organización y funcionamiento internos sin injerencias exteriores; y en un
conjunto de facultades de los asociados considerados individualmente frente a
las asociaciones a las que pertenecen.
El artículo 149.1.1 de la Constitución habilita al Estado para regular y
garantizar el contenido primario, las facultades elementales y los límites
esenciales en aquello que sea necesario para garantizar la igualdad de todos
los españoles, y la presente ley concreta dicha habilitación, en el ejercicio
del derecho de asociación, en los aspectos relativos a la definición del
concepto legal de asociación, así como en el régimen jurídico externo de las
asociaciones, aspectos todos ellos que requieren un tratamiento uniforme.
El segundo de los títulos competenciales que se manifiesta en la Ley es el
previsto en el artículo 149.1.6 de la Constitución, en cuanto se refiere a la
legislación procesal y que responde a la necesidad de salvaguardar la
uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales.
La definición y régimen de las asociaciones declaradas de utilidad pública
estatal tiene como finalidad estimular la participación de las asociaciones en
la realización de actividades de interés general, y por ello se dicta al
amparo del artículo 149.1.14 de la Constitución.
Las restantes normas de la Ley son sólo de aplicación a las asociaciones de
competencia estatal, competencia que alcanzará a todas aquellas asociaciones
para las cuales las Comunidades Autónomas no ostenten competencias exclusivas,
y, en su caso, a las asociaciones extranjeras.
En definitiva, con la presente Ley se pretende superar la vigente normativa
preconstitucional tomando como criterios fundamentales la estructura
democrática de las asociaciones y su ausencia de fines lucrativos, así como
garantizar la participación de las personas en éstas, y la participación misma
de las asociaciones en la vida social y política, desde un espíritu de
libertad y pluralismo, reconociendo, a su vez, la importancia de las funciones
que cumplen como agentes sociales de cambio y transformación social, de
acuerdo con el principio de subsidiariedad.
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